Een waarschuwing niet langer zonder gevolg!

Inleiding
In het bestuursrecht geldt een beginselplicht tot handhaven. Een bestuursorgaan moet dus optreden tegen situaties die in strijd met de wet zijn. Dit kan heel uiteenlopende onderwerpen betreffen, zoals het bouwen zonder of in strijd met een omgevingsvergunning of het handelen in strijd met de arbeidsomstandighedenwet. Vaak ontvangt u voordat er daadwerkelijk wordt gehandhaafd eerst nog een waarschuwing.

Maar wat is de status van deze waarschuwing?

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft – na advies van de staatsraad advocaat-generaal te hebben ingewonnen – in dit kader op 2 mei 2018 een belangrijke en interessante uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2018:1449 – https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=94988) Welke gevolgen heeft deze uitspraak voor u?

Handhaving
Handhaven kan onder meer door een bestuursdwang– of dwangsombesluit van een bestuursogaan. Voordat daadwerkelijk handhavend wordt opgetreden wordt de overtreder vaak eerst door het bestuursorgaan meegedeeld dat de overtreding plaatsvindt en vervolgens wordt hij gewaarschuwd. Pas als de overtreding ook dan blijft voortduren wordt er daadwerkelijk een handhavingsbesluit genomen.

Wat is nu de status van zo’n waarschuwing voorafgaand aan en handhavingsbesluit?

En kan (en moet) tegen een dergelijk waarschuwing ook al bezwaar worden gemaakt?

Interessante vragen; de vaste lijn in de jurisprudentie tot en met deze uitspraak van de Afdeling was dat een waarschuwing in beginsel geen besluit is. Van een besluit is namelijk sprake als het een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling betreft. Het kenmerk van een rechtshandeling is dat deze is gericht op enig rechtsgevolg. Een waarschuwing is in principe niet gericht op een rechtsgevolg. De leer in de literatuur en jurisprudentie was daarom dat de waarschuwing dus geen besluit was. U merkt aan de formulering dat er ruimte is voor discussie.

De casus
Deze discussie speelde ook in een kwestie waarbij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, na diverse constateringen van overtredingen van de Arbeidsomstandighedenwet, een waarschuwing had gegeven aan de (vermeende) overtreder. Deze waarschuwing luidde dat bij volgende overtreding een bevel tot stillegging van de werkzaamheden zou worden gegeven door de minister. De (vermeende) overtreder vatte, anders dan de minister, deze waarschuwing op als een besluit.

De conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven
Om over de vraag of en wanneer een waarschuwing een besluit is meer duidelijkheid te krijgen heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State aan staatsraad advocaat-generaal Widdershoven een conclusie gevraagd. Op 24 januari 2018 heeft Widdershoven zijn conclusie uitgebracht (ECLI: NL:RVS:2018:249) De volledige tekst van de conclusie is te raadplegen via:  http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=93720.

In zijn conclusie concludeert Widdershoven – kort gezegd – dat een bestuurlijke waarschuwing een besluit is als:
de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en
deze waarschuwing een voorwaarde is om bij een volgende overtreding een sanctie of maatregel te kunnen opleggen.
Als aan deze twee cumulatieve voorwaarden wordt voldaan, maakt de waarschuwing namelijk een essentieel en onlosmakelijk onderdeel uit van het sanctieregime en is ook de waarschuwing zelf aan te merken als een besluit.

Een waarschuwing die niet is gebaseerd op wettelijk voorschrift, maar op beleid(sregels) is in principe nog steeds niet appellabel, aldus Widdershoven. Tegen deze niet-wettelijke waarschuwingen staat dus geen bezwaar en beroep open. Uit het oogpunt van rechtsbescherming kunnen ook deze niet-wettelijke waarschuwingen onder omstandigheden met een besluit in de zin van de Awb gelijk worden gesteld. Dit is het geval als:
als de verjaringstermijn van de waarschuwing langer is dan twee jaar, omdat door het tijdsverloop deze waarschuwing dan niet meer effectief kan worden bestreden,
als de waarschuwing een reden voor uitsluiting in een procedure tot gevolg heeft;
als een waarschuwing een uitleg van een open norm bevat die in de wet en jurisprudentie nog niet is uitgekristalliseerd.  

De uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
Terug naar de casus. De Afdeling neemt – voor zover van toepassing op de casus – de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal Widdershoven over. De Afdeling oordeelt dat de waarschuwing is gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet en dus is gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Vervolgens oordeelt de Afdeling – in lijn met conclusie – dat de waarschuwing een essentieel en onlosmakelijk onderdeel is van het sanctieregime, omdat deze waarschuwing een toepassingsvoorwaarde is voor het daadwerkelijke uitoefenen van de sanctiebevoegdheid, in casu een bevel tot stillegging van de activiteiten.

Kortom: de (wettelijke) waarschuwing is een besluit en als tegen dat besluit geen bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, krijgt dit besluit formele rechtskracht en kan de waarschuwing niet meer met succes ter discussie worden gesteld bij de beoordeling van vervolgbesluiten, zoals het bestuursdwang- en dwangsombesluit.

Relevant voor uw praktijk
Een waarschuwing is dus niet langer zonder (rechts)gevolg! U kunt niet langer stil blijven zitten en afwachten tot er een handhavingsbesluit wordt genomen. Betreft het een waarschuwing die onderdeel uitmaakt van het handhavingsregime en bent u het met deze waarschuwing niet eens, dan zult u bezwaar en voor zover noodzakelijk zelfs beroep aan moeten tekenen. De procedure zal bij de waarschuwing vooral gaan over de vraag of de overtreding zich daadwerkelijk heeft voorgedaan en of de waarschuwing terecht is opgelegd.

Heeft de waarschuwing geen wettelijke grondslag, maar volgt deze uit de beleidsegels, dan doet u er ook verstandig aan om in actie te komen. Hoewel de Afdeling zich niet heeft uitgelaten over de vraag of in dergelijke situatie ook sprake is van een besluit, valt mijns inziens zeker niet uit te sluiten dat ook hier de lijn van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven wordt gevolgd en deze waarschuwingen onder omstandigheden als een besluit worden aangemerkt.  

Ontvangt u dus een waarschuwing van een bestuursorgaan, laat deze dan beoordelen door een expert op het gebied van het bestuurs(proces)recht, zodat u uw rechtspositie kan bepalen.

Voor vragen over een waarschuwing of dit artikel kunt u uiteraard ook contact met mij opnemen: e-mail: g.pierik@abmaschreurs.nl of tel: 06-23187983.